Contratação pública: um espelho do Estado angolano

1. A ilusão do problema técnico

Durante muito tempo, a contratação pública em Angola tem sido tratada sobretudo como um problema técnico ou jurídico. O debate público concentra-se na lei, nos procedimentos, nos concursos, nos prazos e, mais recentemente, nas plataformas electrónicas. Fala-se de sistemas integrados, portais digitais e inteligência artificial como se a modernização tecnológica fosse, por si só, capaz de corrigir falhas históricas do Estado. No entanto, tal como acontece no debate contemporâneo sobre a inteligência artificial, o verdadeiro desafio não está na ferramenta, mas no pensamento estratégico que a orienta. Antes de sistemas, algoritmos ou plataformas digitais, é necessária governação.

2. A lista negra como sintoma de falhas estruturais de governação

Os dados recentemente divulgados pelo jornal Expansão expõem de forma clara essas fragilidades. O Serviço Nacional da Contratação Pública (SNCP) mantém actualmente 53 empresas na chamada “lista negra”, proibidas de contratar com o Estado por períodos que variam entre um e três anos. O facto de esta lista se manter acima das 50 empresas desde o ano passado revela uma preocupante lentidão na regularização dos incumprimentos e indica que os problemas não são pontuais, mas estruturais.

Mais do que um instrumento sancionatório, a lista negra deve ser lida como um espelho de um sistema de contratação pública que falha no planeamento, na selecção, na fiscalização e na responsabilização.

3. Contratar não é governar: a centralidade da accountability e da responsabilidade institucional

A lógica é simples, mas persistentemente ignorada: não basta contratar, é preciso governar a contratação. Como sustenta Mark Bovens, a boa governação pública assenta em princípios de accountability, transparência e responsabilidade institucional. Sem estes pilares, qualquer sistema torna-se vulnerável à captura de interesses, ao desvio de finalidade e à erosão da confiança pública (Bovens, 2007).

Em Angola, a contratação pública continua a revelar fragilidades exactamente porque falta uma arquitectura de governação que alinhe regras legais, instituições, capacidades técnicas, incentivos e valores éticos. O problema não está apenas na violação das normas, mas na forma como o sistema é concebido e dirigido.

4. O peso da construção civil e os projectos públicos inacabados

A maioria das empresas sancionadas pertence ao sector da construção civil e está associada a obras inacabadas do Plano Integrado de Intervenção nos Municípios (PIIM) e do Plano Integrado de Desenvolvimento Local e Combate à Pobreza. Estes programas, lançados com forte expectativa social, são financiados com recursos públicos avultados, incluindo cerca de 2 mil milhões de dólares norte-americanos provenientes do Fundo Soberano.

Quando dezenas de obras públicas ficam paralisadas, o problema deixa de ser apenas contratual. Passa a ser um problema de governação do desenvolvimento, com impactos directos na qualidade de vida das populações, na credibilidade do Estado e na eficiência do investimento público.

5. A contratação pública como instrumento de política pública e desenvolvimento

A contratação pública não é um mero acto administrativo. É um dos principais instrumentos de política pública ao dispor do Estado. Segundo Thai (2001), sistemas eficazes de contratação pública são aqueles que conseguem equilibrar eficiência económica, integridade ética e objectivos sociais e de desenvolvimento.

Quando este equilíbrio não existe, o Estado pode até cumprir formalmente os procedimentos legais, mas governa mal. E quando governa mal, compromete o impacto das políticas públicas e enfraquece a confiança dos cidadãos nas instituições.

6. Empresas sem capacidade, subcontratação oportunista e o risco do down payment

Um dos aspectos mais preocupantes identificados pelo SNCP é a prática de empresas que concorrem a concursos públicos sem capacidade técnica ou financeira real para executar as obras. Muitas delas contam apenas com o down payment inicial pago pelas entidades públicas para subcontratar terceiros e tentar avançar com os projectos.

Esta prática revela uma dupla falha de governação: por um lado, deficiências graves na avaliação prévia da capacidade dos concorrentes; por outro, fragilidades na fiscalização da execução contratual. O problema não é a subcontratação em si, mas a sua utilização como estratégia oportunista, assente em recursos públicos, sem garantias reais de conclusão das obras.

7. Tecnologia sem reformas institucionais: a informatização de problemas antigos

Perante estes desafios, a resposta mais frequente tem sido o reforço da aposta tecnológica. Plataformas electrónicas, sistemas integrados e inteligência artificial são apresentados como soluções estruturais. Contudo, como alertam Dunleavy et al. (2006), a modernização tecnológica do Estado, quando não é acompanhada por reformas institucionais profundas, tende apenas a informatizar problemas antigos.

A tecnologia pode registar incumprimentos e gerar relatórios, mas não substitui liderança política, ética pública nem responsabilização efectiva. Sistemas digitais executam processos; não governam decisões.

8. Do discurso pedagógico à responsabilização: uma viragem ainda insuficiente

O próprio SNCP reconhece que a chamada “fase pedagógica” terminou e que o próximo passo deverá ser a responsabilização dos gestores, incluindo a possibilidade de responsabilização judicial das empresas em casos onde existam indícios de fraude. Esta viragem discursiva é positiva, mas levanta uma questão essencial: por que razão foi necessário chegar a um número tão elevado de empresas sancionadas para se afirmar, de forma clara, a necessidade de responsabilização?

Uma governação eficaz actua preventivamente, não apenas de forma reactiva.

9. Reabilitar ou sancionar: eficiência económica versus integridade pública

A possibilidade de negociação e reabilitação das empresas constantes da lista negra, mediante cumprimento dos contratos, retoma e conclusão das obras ou devolução dos valores recebidos, expõe um dilema clássico da governação pública. Do ponto de vista económico, pode ser mais racional concluir uma obra já parcialmente paga do que lançar um novo concurso.

Todavia, do ponto de vista da governação, esta opção só é aceitável se for acompanhada de critérios claros, transparência absoluta e responsabilização efectiva. Caso contrário, corre-se o risco de transformar a excepção numa regra e de institucionalizar a impunidade.

10. Conclusão: Pensar primeiro, governar depois e automatizar com responsabilidade

Como recorda Klitgaard (1998), a corrupção floresce quando coexistem monopólio de poder, discricionariedade excessiva e fraca responsabilização. Angola precisa de inverter a lógica dominante na contratação pública: primeiro, pensar; depois, contratar. Primeiro, governar; depois, automatizar.

A contratação pública é, em última análise, um espelho do Estado. Se a governação for frágil, nenhuma plataforma digital ou inteligência artificial a tornará sólida. Mas se houver pensamento estratégico, instituições fortes, quadros qualificados e ética pública, então a tecnologia cumprirá o seu verdadeiro papel: ser uma ferramenta moderna ao serviço do interesse público e do desenvolvimento sustentável de Angola.