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Reforma Administrativa ou Modernização Administrativa?

Lazarino Poulson

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Reforma Administrativa ou Modernização Administrativa?

No rescaldo do 1 Congresso Internacional de Direito Administrativo ocorrido em Luanda nos dias 21 e 22 do corrente mês e após uma leitura atenta das conclusões extraídas do referido conclave facilmente percebemos que vem aí uma “reforma do sistema administrativo”, designadamente a alteração das normas de procedimentos, da actividade e do contencioso administrativo.

Em boa verdade, a reforma administrativa em Angola há muito começou com os processos de desconcentração e de descentralização administrativa que vão desaguar na implementação das Autarquias Locais. Deste modo, a reforma do procedimento e da actividade administrativa, bem como a revisão das normas administrativas substantivas e processuais surgem como uma espécie de “segunda etapa” ou , se quisermos, uma das “fases da Reforma Administrativa” em curso.

Ficou assente na reunião magna, que concentrou a nata de “administrativistas” da escola de direito da UAN e da UCAN, e reputados académicos vindos de Portugal, Brasil e Moçambique, bem como dignos magistrados do Ministério Público e Venerando Juizes do Tribunal Supremo e Constitucional, que há necessidade de se proceder à revisão dos principais diplomas que regulam o procedimento, a actividade e o contencioso administrativo, designadamente a Lei n. 2/94, de 14 de Janeiro, Lei da Impugnação dos Actos Administrativos; o Decreto -Lei n. 16-A/95, de 15 de Dezembro, Normas de Procedimento e da Actividade Administrativa; e o Decreto Lei n. 4-A/ 96, de 5 de Abril, Regulamento do Processo Contencioso Administrativo.

Estes diplomas não estão alinhados com as soluções garantisticas de plena jurisdição ( tutela jurisdicional efectiva) consagradas pela Constituição da República de Angola de 2010 ( Adiante designada por CRA).
Se essa conclusão foi consensual face a discrepância óbvia entre a CRA e os velhos diplomas normativos que constituem a ossatura do sistema administrativo angolano, muitos deles contendo normas manifestamente inconstitucionais, o ponto de partida da “ Reforma do Sistema Administrativo ” e os respectivos pressupostos não encontra unanimidade na classe académica intra-muros.
O consenso entre os cultores do Direito Administrativo Angolano e magistrados reside no facto de todas normas administrativas substantivas e adjectivas citadas constituírem um sistema administrativo de matriz objectiva ou executiva, enquanto a nossa CRA consagra o modelo oposto, de plena jurisdição.
Os supracitados diplomais legais “em vigor” consagram um contencioso administrativo de mera legalidade, antecedido de um procedimento administrativo onde vigora o privilégio de execução prévia, a procedência obrigatória ( afastada por um acórdão do TS), soluções que estão em contravenção com a jurisdição plena da tutela jurisdicional efectiva consagrada pela CRA.

Aliás, os referidos diplomas da década de 90 do século passado já estavam descompassados da evolução subjectiva contidas da Lei Constitucional de 1992, que consagrava o contencioso de plena jurisdição e que infelizmente não foi concretizado.

Este desencontro entre a legislação ordinária e a Lei Constitucional de 1992 diz muito da metodologia seguida pelos nossos “fazedores” de leis que copiam secamente à legislação estrangeira, sobretudo a portuguesa.

A divergência entre os doutrinadores do Direito administrativo angolano sobre a reforma do nosso sistema administrativo está na visão estratégica da Reforma que vai influenciar toda a construção do modelo substantivo e adjectiva do Sistema Administrativo. E mais: vai até ao ponto de atingir o modelo de organização administrativa.

Quanto a visão estratégica da Reforma do sistema administrativo há duas correntes de opinião: a corrente clássica subjectiva ou de plena jurisdição e a visão moderna subjectiva ou da jurisdição comum.

A visão clássica subjectiva é a dominante em Angola. Está corrente restritiva parte do poder administrativo e do acto administrativo para construir o sistema administrativo. Esta corrente “ importada”tem muitos adeptos nas principais escolas do Direito em Angola ( UAN e UCAN).

Segundo esta corrente, o nosso sistema administrativo deve deixar de ser executivo ou de mera legalidade e passar a ser subjectivo ou de plena jurisdição. Esta visão, que tem respaldo constitucional, aponta para importantes soluções inspiradas na escola alemã, italiana e portuguesa, sem atender devidamente a nossa realidade.

Os nossos doutrinadores fortemente influenciados pelo direito dos citados países europeus pretendem, e isso deixaram bem vincado no Congresso, construir um sistema administrativo onde a administração deixa de contar com o privilégio de execução prévia, revoga-se a procedência obrigatória , a administração pública surge em paridade com o particular no processo, introduz-se os acordos endo-procedimentais, os princípios da economicidade, da tecnologia de informação (entre outros), reconstrói-se o acto administrativo de modo a torná-lo apenas em mais uma das formas de manifestação da vontade da administração, perdendo o seu actual papel central e imperial – consagra-se apenas um tipo de acção para impugnação de actos jurídicos em que a administração se vê envolvida ( terminando com a multiplicidade actual – recurso contencioso de anulação de acto administrativo e as acções derivadas de contratos administrativos e outras), altera-se o papel do Ministério Público no contencioso administrativo, terminando com a contradição actual de defensor do Estado e da legalidade ( nem sempre conciliáveis) e consagra-se a condenação da administração na prática de actos devidos.

Esta visão clássica subjectiva inspirada no modelo alemão tem muitas vantagens e virtudes porque permite uma maior defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares e uma maior sindicância jurisdicional a actividade administrativa, sobretudo da Administração Pública.

A desvantagem desta corrente está na sua visão estratégica que prejudica toda construção do sistema administrativo. Além disso, o modelo alemão não é praticável em Angola: o modelo alemão funciona bem em países ricos ( onde funcionam tribunais administrativos) e com forte cultura jurídica – não é o caso do nosso país.

Mesmo em Portugal, fortemente influenciado pelo modelo alemão, o CPA ainda não foi suficientemente testado e os relatos que nos chegam sobre a experimentação deste modelo no país ibérico não são nada animadores.

Tal como no passado, os nossos doutrinadores, encarregues da elaboração técnica das leis, buscam soluções de outras realidades para transplantar no nosso país, muitas delas infelizes nas próprias realidades de origem (corrigidas após serem suficientemente testada) e desastrosas para o nosso contexto por inaplicabilidade. Este vício é antigo. Esta estratégia está ultrapassada.
Não podemos ser continuamente “caixa de ressonância” de modelos importados e adoptados às pressas. Não queremos que o nosso “futuro CPA seja uma cópia adaptada do CPA português. As nossas mais valias académicas nesta área do saber jurídico devem ser capazes de construir um sistema “administrativo nosso”, com soluções emanadas e ajustadas a nossa realidade, sem prejuízo de uma ou outra solução pontual ser de inspiração de outra realidade. Porém, o sistema tem que ser original – “nosso”.
É neste contexto que surge a corrente moderna subjectiva ou da jurisdição comum.

Segundo esta corrente o ponto de partida da “reforma” administrativa é a função administrativa.
Esta corrente mais abrangente e transversal que a anterior propõe a alteração da designação de “reforma” para “modernização”.

A palavra “reforma” entrou no léxico político e há muito perdeu o seu significado original, sendo empregue muitas vezes de forma imprópria.
Operar com o conceito de modernização, que quer dizer a mesma coisa, tem pelo menos a vantagem de psicologicamente estarmos a fazer algo diferente, algo nosso, e não a habitual “importação “ de leis de outros países.

Dito isto, coloca-se a questão de saber o que tem de novo ou diferente esta corrente ( visão)?

A corrente da jurisdição comum parte da função administrativa para construir um sistema administrativo transversal que abrange os três poderes de soberania e até dos particulares quando estão no regime de concessão.

A função administrativa é transversal aos três poderes de soberania: para além do Poder Executivo, que por natureza congrega o grosso da função administrativa ( Função Pública e outras), os tribunais também contêm uma componente administrativa inerente a sua organização e funcionamento, e a Assembleia Nacional, de igual modo, possui um importante aparelho administrativo.

Nesta visão estratégica as soluções de organização, procedimento, actividade e contencioso administrativo devem ter em conta as funções administrativas nos três poderes de soberania. Por exemplo, retira-se a função administrativa aos Deputados e os poucos “actos administrativos inevitáveis “ praticados por estes devem ser apreciados pela jurisdição comum; os juizes não devem, de igual modo, exercerem funções administrativas, devendo estas serem entregues aos funcionários públicos ou serem objecto de terceirização.

Os possíveis “actos administrativos inevitáveis”, como a demissão de um magistrado judicial deve ser feita em julgamento, sendo sempre um acto judicial e nunca disciplinar. Para esta corrente, os juizes não devem praticar actos administrativos, “de todo”.

No fundo, a corrente da modernização administrativa pretende consagrar uma matriz comum da função administrativa transversal aos três poderes nos aspectos referentes a organização, procedimento, actividade e contencioso.

A corrente da jurisdição comum vai mais longe e introduz princípios originais para a organização, funcionamento ( também para os funcionários públicos) e para o processo administrativo como a Lei de Poulson, o Coeficiente Poulson, os princípios da máxima efectividade dos serviços periféricos, da qualidade da despesa administrativa, da mobilidade e rotatividade na prestação do serviço público, da inovação permanente, da formalização das actividades económicas e sociais, do aproveitamento e da colaboração tradicional, da formalização e constituição da cidadania, da função social e comunitária entre outras soluções que a nossa realidade demanda.

Quanto ao contencioso administrativo propriamente dito, a corrente preconiza a “extinção” ou “morte da jurisdição administrativa”. Para esta correntes, os conflitos resultantes das relações juridico-administrativas ou melhor das relações que derivam da função administrativa devem ser apreciadas pela jurisdição comum.

Esta solução radical tem por base as seguintes razões: aproveitamento processual ( um único modelo de acção) e jurisdicional ( a mesma sala e câmara); aproveitamento das mais valias dos recursos humanos – os operadores do direito em Angola ( advogados e magistrados) estão mais familiarizados com processos de natureza civil; a economicidade e simplificação processual – elimina-se a parafernália de peças processuais do actual contencioso administrativo; o Ministério Público vela apenas pela legalidade; a administração fica em paridade com os particulares na relação processual e por fim, o contencioso passa a ser de plena jurisdição, isto é, o tribunal passa a condenar a administração a prática de actos devidos.

A morte da jurisdição administrativa e o triunfo da jurisdição comum não é a transposição do modelo anglo-saxónico para a nossa realidade.

Trata-se de uma solução angolana, emanada das características específicas do nosso sistema judicial quer seja a nível do estágio de desenvolvimento dos recursos humanos, da sua organização jurisdicional, da prática forense (advocacia e jurisprudência) que sugerem um modelo mais realista, baseado na racionalidade económica e constitui o culminar da visão estratégica da modernização da função administrativa.
Esta visão estratégica da modernização da função administrativa está suficientemente desenvolvida e defendida na nossa obra sobre a função administrativa que será lançada em breve.

Posto isto, mais não digo…

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